Как администраторы ЗСП могут превратиться в марионеток Министерства экономики

Для повышения эффективности процесса управления зонами свободного предпринимательства (ЗСП) два депутата выступили с инициативой о внесении поправок в законодательство о ЗСП, которые в действительности приведут лишь к подрыву их автономии и превратят администраторов свободных зон в марионеток Министерства экономики.

Хотя формально деятельность ЗСП находится под эффективным надзором Министерства экономики, они все же пользуются определенной степенью автономии в процессе принятия решений, что является важным фактором в отношениях между администраторами зон и инвесторами. Если же проект будет принят в его нынешней редакции, эта автономия превратится в пыль, а администраторы станут своего рода подчиненными Минэкономики, без особых прав на принятие решений.

Так, авторы инициативы о внесения изменений в Закон о зонах свободного предпринимательства, демократы Евгений Никифорчук и Владимир Андронаки, хотят наделить Министерство экономики новыми полномочиями по управлению этими зонами с особым статусом и практически перенести процесс принятия решений из офисов администраторов ЗСП в кабинеты, расположенные на втором этаже Дома правительства. Некоторые положения предложенного законопроекта контрпродуктивны по своей сути и плохо вяжутся с обещаниями властей о дебюрократизации национальной экономики.

Центр Europass выбрал наиболее спорные положения:

• Администраторы ЗСП будут назначаться не Правительством, а Министерством экономики;

• Срок действия мандата администратора будет сокращен с пяти до трех лет;

• Министерство экономики будет осуществлять контроль над соблюдением условий управленческого контракта и исполнением главным администратором своих полномочий;


• Размер и порядок оплаты труда главного администратора ЗСП вносятся в контракт, заключаемый между администратором и Министерством экономики;


• Администраторы обязаны согласовывать с Минэкономики крупные мероприятия и шаги, если они касаются привлечения инвестиций в ЗСП, продвижения экспорта резидентов зоны, разработки и реализации планов по развитию зоны;


• Оплата труда членов администрации ЗСП будет осуществляться на основании регламента, предварительно согласованного с Министерством экономики;


• Донорская и спонсорская помощь публичным властям и учреждениям, финансируемым из национального бюджета, также должна координироваться с Министерством экономики;


• Администраторы будут обязаны заверять в министерстве тексты договоров, заключаемых с резидентами, а также все последующие поправки об изменении условий, приостановлении или прекращении действия этих договоров.

В пояснительной записке к данному проекту авторы обосновывают свои предложения «необходимостью принятия срочных меры по повышению качества управления и координации усилий государственных органов по привлечению новых инвестиций, а также обеспечения успешной реализации существующих экономических проектов».
В то же время, по их мнению, «чрезмерная свобода администраций свободных зон, отсутствие целостной структуры по администрированию ЗСП усложняет проведение единой государственной политики в области свободных зон и приводит к неэффективному расходованию зональных платежей и сборов, которые резко увеличатся с реализацией новых крупных инвестиционных проектов».

Отсутствие доказательств и обоснования

Хотя авторы проекта говорят о крайне сложной ситуации в ЗСП, требующей безотлагательных мер, они «забыли» представить соответствующие примеры или официальные статистические данные, демонстрирующие данный факт. Действующая редакция Закона о зонах свободного предпринимательства предоставляет правительству ряд инструментов для мониторинга и контроля над менеджерами ЗСП, одним из которых является проведение ежегодного аудита их деятельности. Тем не менее, среди фактов, на которые ссылаются эти два депутата, нет аудиторских отчетов.

Другим инструментом является изучение отчетов, подготовленных главными администраторами о деятельности ЗСП. Формат и периодичность представления этих отчетов устанавливается тем же Министерством экономики.

Об этом говорит и Юридическое управление Парламента в своем заключении по проекту: отсутствует экономическое обоснование и анализ регуляторного воздействия. Специалисты управления недоумевают по поводу предложения о назначении администратора на трехлетний срок, вместо пятилетнего, поскольку авторы не предоставляют никакого объяснения, каким образом подобное изменение будет способствовать повышению качества управления свободной зоной и, соответственно, чем вызвана необходимость подобной меры.

С другой стороны, предлагаемые новые полномочия Министерства экономики содержат элементы вмешательства в операционную деятельности администраций и риск увеличения бюрократической нагрузки. Даже если администрации являются государственными структурами, они взаимодействуют непосредственно с резидентами ЗСП, а согласование всех деталей с Министерством будет занимать больше времени.

В целом, предложенные поправки противоречат духу общей политики Правительства, о которой само Министерство экономики во всеуслышание трубило на различных национальных и международных мероприятиях. Министр экономики Октавиан Калмык на форуме «Moldova Business Week», в октябре 2016 г., заверил, что возглавляемая им структура будет следовать амбициозной программе реформ, целью которых является облегчение жизни деловых людей, в том числе минимизация потерь времени за счет ограничения вмешательства государственных органов в деятельность предприятий. Это же подтвердил и его заместитель Виталие Юрку на конференции деловых людей, организованной в тот же период прошлого года.

img_7855-copy

НЦБК: Министерству экономики предоставляются чрезмерные полномочия

И экспертный отчет Национального центра по борьбе с коррупцией (НБЦК) ссылается на определенные риски, связанные с внедрением предложенных положений. Так, тот факт, что размер и порядок оплаты труда главного администратора должны будут вноситься в договор, заключаемый между администратором и министерством, «рискует создать предпосылки для осуществления ведомством избыточных полномочий на этапе обсуждения соответствующих аспектов».

Кроме того, анализируя механизм начисления заработной платы администраторам, предложенный авторами проекта, эксперты НЦБК отмечают, что эта «норма (…) ссылается на несуществующий процессуальный акт и наделяет иной субъект правами и полномочиями самостоятельно разрабатывать и утверждать нормативные акты». Исходя из этого, в заключении центра перечисляется несколько областей риска, таких как расширение дискреционных полномочий, произвольное установление срока исполнения обязанностей или чрезмерные требования для реализации некоторых прав.

НЦБК также обращает внимание на уклончивый и лаконичный характер некоторых положений, таких, например, как положение, предусматривающее, что объемы и цели пожертвований должны быть согласованы с Министерством экономики.

«Персонифицированная» инициатива?

Любопытно то, что этот законопроект, направленный на борьбу с «чрезмерной свободой» администраторов ЗСП, был вынесен на экспертизу вскоре после освобождения Марина Чобану с должности главного администратора Зоны свободного предпринимательства «Бэлць». Тогда Чобану, который был администратором самой успешной свободной зоны с самого момента ее основания, заявил в ответ на решение об его отставке: «Я был освобожден от должности главного администратора Зоны Постановлением Правительства № 521 от 27 апреля 2016 года с вопиющим нарушением положений Закона о зонах свободного предпринимательства и Положения о Зоне свободного предпринимательства Бэлць (ZELB), тех документов, на которые спекулятивным образом делается ссылка. В отсутствие каких-либо законных оснований, правовых или договорных, единственным аргументом, который лег в основу подобного решения, является политический».

Правительство в общем и целом поддерживает данный проект в его первоначальном виде, в том числе и аспекты, ограничивающие свободу процесса принятия решений органами управления ЗСП, однако выступает с рядом предложений по его улучшению, среди которых и выборы администраторов на конкурсной основе. Это после того, как и НЦБК предупредил, что простое назначение их указом министра экономики, как это было предусмотрено изначально, предоставляет «Министерству дополнительные полномочия, подменяя в этом плане Правительство».

Правительство также предлагает, чтобы в течение одного месяца с момента вступления в силу данного закона была прекращена деятельность в качестве администраторов СЗП тех лиц, которые были назначены на эту должность без конкурса, чтобы позже провести конкурсы на замещение этих должностей в соответствии с новыми положениями.

Другой пакет существенных изменений в законодательство о свободных зонах, вызывающий споры, касается продления срока деятельности двух ЗСП, а также создания правовой базы для подобной возможности – путем увеличения срока функционирования ЗСП «Expo-Business Chișinău» на 10 лет, до 2035 года, и ЗСП «Производственный парк «Тараклия» на 12 лет, до 2035 года.

Здесь мы обнаружили еще одно противоречие. Хотя разработчики проекта предлагают так изменить нормативно-правовую базу, чтобы увеличение срока функционирования свободной зоны могло быть осуществлено путем принятия соответствующего закона только по предложению Правительства, в данном же случае инициатива исходит от них самих, то есть от депутатов.

Продвигает интересы неизвестных инвесторов

Авторы аргументируют свое предложение о продлении срока деятельности этих двух ЗСП намерениями нескольких компаний, недавно ставшими их резидентами, осуществить значительные инвестиции в данные зоны, а одним из барьеров на пути реализации этих проектов является истекающий срок функционирования этих ЗСП (2025 год для «Expo-Business Chișinău» и 2023 для «Производственного парка «Тараклия»), в то время как срок окупаемости инвестиций по этим крупным проектам гораздо больше.

Тем не менее, принятие подобного решения только на основании инвестиционных намерений некоторых резидентов является недопустимым, кроме того ни в коем случае нельзя обойтись без глубокого экономического анализа через призму альтернативных издержек, тем более что в последние годы обе упомянутые свободные зоны отличались застоем и привлечением весьма скромных новых иностранных инвестиций.

Например, по данным одного из отчетов Министерства экономики, начиная с 2010 года в ЗСП Тараклия не осуществлялись какие-либо продажи промышленной продукции, а в случае с «Expo-Business Chișinău» также отмечается значительный спад: если в 2010 году объем чистых продаж промышленный продукции составил 321 млн. леев, то в 2015 году данный показатель был на 18% ниже (263 млн. леев).

ЗСП Бэлць и Унгень – истинные истории успеха

Создание и существование ЗСП является, по сути своей, фактором регионального процветания и экономического возрождения, за счет тех динамических и положительных эффектов, которые влечет за собой функционирование этих зон в экономическом и социальном планах.

Таким образом, до принятия решения о продлении срока деятельности этих свободных экономических зон вполне естественно было бы оценить их эффективность и влияние до сих пор, а на первый взгляд достигнутые эффекты явно ниже первоначально ожидаемых. К тому же, продление срока функционирования «Expo-Business Chișinău» является по меньшей мере спорным, в том числе и потому, что бизнес-среда в столице и так является наиболее конкурентоспособной в стране, а добавленная стоимость, полученная в результате продолжения существования данной зоны, может быть гораздо меньше тех уступок, на которые пойдет государство для существования данной зоны. Поскольку разница между Кишиневом и остальной частью страны просто огромна. В среднем два из трех предприятий страны расположены в Кишиневе, так что плотность малых и средних предприятий на 1000 жителей столицы в 6-7 раз выше по сравнению с остальной частью страны.

Так и Юридическое управление Парламента четко отмечает, что к решению о продлении срока деятельности той или иной зоны следует применять те же методы, что и при ее создании, при этом непременным условием является наличие технико-экономического обоснования целесообразности продления срока функционирования данной ЗСП и экспертизы Министерства экономики.

Аргументы, приводимые в пользу продления срока деятельности двух данных ЗСП, являются необоснованными, а необходимость продления или не продления их функционирования должна быть более тщательно проанализирована, так как с одной стороны, так предусмотрено законом, а с другой стороны, до сих пор ни кишиневская, ни тараклийская ЗСП не могли похвастать какими-то выдающимися достижениями или динамическим развитием.

Общий объем инвестиций в свободных зонах, на протяжении всей их деятельности, на 1 января 2016 года составил 230,1 млн. долларов США, увеличившись в 2015 году на 8,6%, или на 18,2 млн. долларов. В то же время, этот показатель составляет 8,8% от общего объема иностранных инвестиций, привлеченных Республикой Молдова. С точки зрения экономической рентабельности, наиболее плодотворными и успешными свободными зонами на данный момент являются ЗСП Бэлць и Унгень, которые вместе привлекли более половины от общего объема инвестиций и создали более 80% от общего числа рабочих мест.

Объемы привлеченных инвестиций и количество сотрудников ЗСП в конце 2015 года
zone-si-subzone
Источник: Министерство экономики

В качестве заключения отметим, что положения, предложенные авторами в контексте борьбы против «чрезмерной свободы» органов управления ЗСП, являются плохо аргументированными и недостаточными, а заявленная цель повышения эффективности управления может с легкостью превратиться в увеличение бюрократического бремени и избыточные полномочия Министерства экономики. Проект наводит на мысль о продвижении неких групповых интересов, которые позже могли бы обеспечить бенефициарам определенные финансовые преимущества.

* * *
Данный материал подготовлен в рамках Проекта «Борьба с экономическим манипулированием посредством масс-медиа», реализуемого Общественной ассоциацией Центр европейских инициатив «EuroPass». Разрешается полное или частичное перепечатывание и распространение данного материала с сайта http://www.europasscenter.wordpress.com, что является бесплатным и не требует согласия Центра «EuroPass».
Проект «Борьба с экономическим манипулированием посредством масс-медиа» реализуется при финансовой поддержке Фонда Сороса в Молдове, Программа Масс-медиа. Мнения, выводы и заключения, изложенные в данной статье, принадлежат авторам и не обязательно отражают позицию Фонда Сороса в Молдове.
Anunțuri