Как Агентство туризма может превратиться в жандармерию отрасли

Новый законопроект, уже принятый Парламентом в первом чтении, предусматривает наделение Агентства туризма рядом полномочий по контролю и вмешательству в деятельность отрасли и введение новых разрешительных актов, явно конфликтующих с политикой Правительства по снижению регуляторного прессинга и контроля со стороны государства.

Инициатива уже вызвала лавину критики со стороны представителей рынка въездного туризма Республики Молдова, а также обеспокоенность и недоумение партнеров по развитию и сообщества доноров, среди которых Агентство США по международному развитию (USAID) и Всемирный банк.

Среди положений, предложенных в данном законопроекте и вызывающих недовольство и возражения, можно перечислить следующие:

  • При лицензировании туристической деятельности, осуществляемой туроператорами и туристическими агентствами, администратор должен иметь сертификат категории А об окончании курсов повышения квалификации в области туризма или дипломом о высшем образовании на получение степени мастера со специализацией в области туризма. Квалифицированный персонал также должен обладать аналогичными сертификатами или дипломами.
  • Специалисты в области туризма обязаны каждые пять лет проходить курсы повышения квалификации.
  • Вводится обязательная классификация государственным органом предприятий по размещению.
  • Организация и обслуживание экскурсий может осуществляться только по туристическим маршрутам, утвержденным и зарегистрированным центральным туристическим органом.
  • Вводится регулирование деятельности туристических гидов, которые будут вынуждены получать квалификационный сертификат, выдаваемый Агентством туризма. Они будут обязаны носить специальный нагрудный знак (бейдж), доступный для всеобщего обозрения, а контролем и учетом туристических гидов также будут заниматься специалисты Агентства. Квалификационный сертификат и нагрудный знак будут выдаваться сроком на пять лет.

Санкционные инновации для туроператоров

Однако наиболее яростную критику вызвало желание Агентства туризма взять на себя роль жандармерии путем наделения органа расширенными полномочиями по контролю предприятий данной отрасли: «надзор и контроль над деятельностью предприятий в сфере туризма и туристических гидов осуществляется центральным органом в области туризма». В связи с этим были сформулированы четыре новых нарушения закона для туроператоров:

  1. Осуществление деятельности в сфере туризма при помощи персонала, не имеющего должной квалификации в соответствии с Законом об организации и осуществлении туристической деятельности.
  2. Осуществление деятельности предприятиями по размещению туристов в отсутствие сертификата о присвоении категории структуре по приему туристов.
  3. Вывешивание и/или распространение недостоверной информации о типе и категории структуры по приему туристов.
  4. Осуществление деятельности туристического гида без нагрудного знака (бейджа), доступного для всеобщего обозрения.

В то же время авторы предлагают внести изменения в Кодекс об административных правонарушениях, предусматривающие санкции за вышеперечисленные четыре вида нарушений, включенных в новый закон, при этом минимальная стоимость штрафов будет начинаться со 100 условных единиц для первых трех нарушений и 50 условных единиц для гидов. Кроме того, максимальный штраф за второе и третье нарушение может достигать 300 условных единиц или 15 тыс. леев.

Вышеуказанные нарушения будут выявляться и рассматриваться Агентством туризма. Правом констатировать факт административных нарушений и составлять соответствующие протоколы будут обладать генеральный директор Агентства и его заместитель, а также контролеры-ревизоры. При этом исключительным правом рассматривать нарушения и налагать санкции наделяются директор Агентства и его заместитель.

Агентство хочет примерить на себя роль, подобную полицейской

Представители Проекта USAID по конкурентоспособности и Шведского агентства по международному сотрудничеству (SIDA), среди стратегических отраслей которых числится и въездной туризм, выразили недоумение по поводу предлагаемых изменений, являющихся свидетельством «устаревшего, неэффективного и контрпродуктивного подхода для сектора въездного туризма. Этот проект включает в себя нормы, призванные ухудшить деловую среду, вводя новые барьеры для туристического бизнеса, затрагивающих преимущественно владельцев микро-, малых и средних предприятий».

В то же время, контролирующие функции, предусмотренные для Агентства туризма в туристической индустрии, являются неприемлемыми, «наделяя его ролью констатирующего субъекта, подобно полиции, с расширением числа административных правонарушений, оставляя в то же время место для интерпретаций и злоупотреблений со стороны органа, поскольку законодательство является предельно лаконичным, а условия ведения бизнеса остаются неясными, уклончивыми и оставляют простор для толкований».

Более того, представители Проекта USAID по конкурентоспособности сигнализируют и о том, что туроператоры погрязнут в дополнительной бюрократии, поскольку «вводятся новые разрешительные документы для туристического сектора: документ о классификации, документ о сертификации/квалификации гидов-экскурсоводов, а также ужесточается требование о получении свидетельств о профессиональной подготовке для всех сотрудников, участвующих в предоставлении туристических услуг».

Прямой удар по малым и микропредприятиям  

В ходе публичных слушаний по этому законопроекту данные предложения были аргументированно оспорены и ассоциациями въездного туризма, представленными Виорелом Мироном, президентом Ассоциации по развитию туризма в Молдове.

По его словам, предлагаемые изменения в действующее законодательство пойдут на пользу лишь крупным предприятиям и в ограниченных нишах. В то время как в сфере въездного туризма доминируют малые и микропредприятия (небольшие гостеприимные дома и гостиницы, малые производители вина, ремесленники и т.д.), чьи интересы игнорируются и ущемляются нормативно-правовой базой, особенно в контексте возрастающего контролирующего и административного прессинга  на операторов данного сектора. В результате чего малые и микро-операторы будут поглощены более крупными предприятиями, либо будут не в состоянии предоставлять услуги на законном уровне и вынуждены будут мигрировать в теневой сектор.

Кроме того, ассоциации въездного туризма выступили также с многочисленными подробными замечаниями по данному законопроекту, такими как:

  • Сохранение различных статусов для туроператоров и турагентов, в то время как в реалиях РМ де-факто не существует никакой разницы.
  • Сохранение лицензирования посредников – бесполезный и устаревший инструмент.
  • Обязательная классификация гостиниц и пансионатов государственным органом – неэффективная мера для обеспечения качества. Когда 3/5 из предприятий по приему туристов не проходили классификацию с присвоением категории в течение последних 13-14 лет, становится очевидно, что предлагаемая мера представляет собой ущербный механизм.
  • Сертификация и обязательное профессиональное обучение персонала противоречит Кодексу об образовании и является нерезультативной. При этом на несогласованность данного предложения с положениями Кодекса об образовании обратило внимание и Юридическое управление Парламента.
  • Сертификация гидов – противоречивая и необдуманная мера. Несоответствующий налоговый режим. Экскурсии только по сертифицированным государством маршрутам.

В  ходе этих же публичных слушаний Проект USAID по конкурентоспособности предложил ряд альтернативных решений, куда более жизнеспособных и выступающих в поддержку бизнеса:

  • Лицензирование – регистрация путем уведомления и соответствия минимальным требованиям к ведению бизнеса: потребительская гарантия, статистический и налоговый учет.
  • Классификация структур по приему (размещению) туристов – минимальные требования безопасности и охраны. Добровольная классификация на основании пересмотренных стандартов качества. Сертификация третьей стороной.
  • Сертификация гидов-экскурсоводов – программы по обучению и сертификации через профессиональные ассоциации. В контексте рыночной экономики туроператоры сами знают, как выбрать лучших гидов. Рынок самостоятельно умеет определять качество в этих областях.
  • Обязательная профессиональная сертификация – программы добровольного обучения и повышения квалификации. Укрепление начальной и непрерывной профессиональной подготовки.

В то же время, представители въездного туризма считают, что в случае принятия данного проекта, будет сохранена ситуация недопустимого совмещения функций Агентством туризма:

  • по разработке политик и регулирующей деятельности,
  • по реализации политик и управлению,
  • по контролю, наложению санкций и аттестации,
  • по аккредитации образовательных программ, что наводит на мысль о явном конфликте интересов.

При этом, как было представлено в ходе публичных слушаний, в 80% стран мира прерогатива выработки политики и разработки регулирующих актов в области туризма принадлежит одной из структур профильного министерства, в то время как полномочиями по их реализации наделяется Национальная организация по туризму – в большинстве случаев речь идет о государственных автономных профессиональных ведомствах.

Контрольные функции, вопреки образцам надлежащей практики  

В этом же ключе следует отметить, что наделение Агентства контрольными функциями противоречит существующим образцам надлежащей практики. При этом наиболее разумным и эффективным стало бы делегирование полномочий по контролю и надзору в данной отрасли уполномоченным контролирующим органам (по горизонтали), которых в Молдове предостаточно.

functii

В то же время, попытка заполучить новые контрольные функции явно противоречит генеральной  политике Правительства по регулированию бизнес-среды и сокращению количества проверок.  Кстати, именно по этой причине Парламентская комиссия по правам человека и межэтническим отношениям дала отрицательное заключение по данному законопроекту. По мнению членов парламентской комиссии, «в повестке Парламента фигурирует и проект закона № 293 от 27.06.2016 (уже принятый  – прим. ред.), предусматривающий изменение концепции об осуществлении государственного контроля в сфере предпринимательской деятельности, согласно которому Агентство туризма более не является органом, контролирующим предпринимательскую деятельность».

Армяне поступили наоборот… и преуспели!

Присутствовавшая на публичных слушаниях по проекту руководитель Армянского туристического бюро заявила, что концепция реформы, на которой основывались армяне, была точно противоположной тому, что предлагается сейчас в Молдове. Армения представляет собой яркий образец  истории успеха, этой стране удалось увеличить поток привлеченных туристов с нескольких тысяч в год в начале 2000-х годов до 1,3 миллиона в 2016 году.

Динамика международных туристских посещений в Армении

armenia

Динамика въездного и выездного туризма в РМ, организованного владельцами туристических лицензий, тыс. человек  Республика Молдова: Туристы, посетившие коллективные структуры по приему туристов с функциями размещения, тыс. человек

evolutii

Суть армянской реформы заключалась в  предоставлении широких возможностей и свободы выражения частному сектору, чтобы открытие туристического агентства или туроператора занимало не больше пяти минут, при этом они отказались от каких-либо лицензий. Кроме того, армяне применяют 0% ставку НДС к въездному туризму, а классификация структур по приему туристов и гостиниц (присвоение категорий и звезд) делается только по желанию предприятия.

Положительные аспекты законопроекта

Следует отметить, что есть люди, поддерживающие законопроект в его нынешнем виде, главным образом это представители выездного туризма, которых в гораздо меньшей степени затрагивают  вышеупомянутые предложения. Они наоборот высоко оценивают предложение о введении упрощенной модели оказания услуг туроператорами и туристическими агентствами за счет отмены  обязательного образца договора о предоставлении туристических услуг и туристических ваучеров.

Другое успешное предложение проекта направлено на улучшение ситуации в сфере учета туристов. Так, предлагается включить в закон положения об использовании Вспомогательного счета туризма, который собирает и обрабатывает данные по потребительским расходам в туристической сфере, тем самым давая возможность унифицировать механизм статистического учета и расчета затрат в соответствии с международными требованиями.

В заключение отметим, что большинство положений данного законопроекта тормозит развитие сектора въездного туризма и предоставляет государственным органам чрезмерные рычаги воздействия. При этом малые и микропредприятия оказываются в явно невыгодном положении из-за угрозы повышенного административного прессинга и неоправданного увеличения бюрократического бремени.

Учитывая, что сектор въездного туризма приносит стране гораздо большую добавленную стоимость (экспорт услуг), но при этом по своему объему почти в 20 раз меньше сектора выездного туризма (импорт услуг), крайне необходимо оказать ему реальную поддержку. Если, конечно, власти действительно заинтересованы в том, чтобы слоган «Moldova: Discover the routes of life» (Молдова: Откройте для себя маршруты жизни) стал чем-то большим, чем просто слоганом.

* * *
Данный материал подготовлен в рамках Проекта «Борьба с экономическим манипулированием посредством масс-медиа», реализуемого Общественной ассоциацией Центр европейских инициатив «EuroPass». Разрешается полное или частичное перепечатывание и распространение данного материала с сайта www.europasscenter.wordpress.com, что является бесплатным и не требует согласия Центра «EuroPass».
Anunțuri