Изменения Земельного кодекса, которые положат конец садоводческим товариществам

Инициатива Министерства сельского хозяйства о внесении изменений в Земельный кодекс Республики Молдова, который является одним из столпов и источников права для владельцев земельных участков, может отрицательно сказаться на правовом статусе как минимум 100 тыс. владельцев участков в садоводческих товариществах.

Земельный кодекс является, вероятно, единственным законодательным актом, который – вопреки нормам  правовой стабильности – практически ежегодно с самого момента его принятия претерпевает многочисленные изменения (Кодекс был опубликован в Мониторул Офичиал от 25 декабря 1991 и вновь опубликован в 2001 году), особенно в сфере предоставления земельных участков и их назначения.

В прошлом году – в июне, июле и сентябре – изменения касались статей Земельного кодекса, относящихся либо к использованию земель сельскохозяйственного назначения в деятельности сельского туризма, введению в земельный оборот спортивных участков, в том числе стадионов, либо положений, положений, касающихся территории населенных пунктов, земель административно-территориальных единиц первого уровня и т.д.

Менее чем через месяц после внесения последних изменений (сентябрь 2016), Министерство сельского хозяйства предлагает очередную поправку в Земельный кодекс, чтобы уже в марте этого года настаивать на ее одобрении.

Так что в настоящей статье поднимается и вопрос об оценке воздействия данной инициативы, обсуждаемой еще с октября, принимая во внимание признание самих авторов, что все прежние изменения «создали новые земельные отношения, не предусмотренные действующим Земельным кодексом», и что всех тех изменений и дополнений «было недостаточно для создания системы последовательных, четких и предсказуемых норм».

В то же время хотелось бы обратить внимание на тот факт, что после утверждения инициативы в ее нынешней редакции, десятки тысяч собственников земельных участков – особенно в садоводческих товариществах – рискуют остаться без четкого статуса в системе землепользования страны. Следовательно, в отсутствие соответствующего статуса землевладельцы могут стать объектом злоупотреблений и коррупции.

Поверхностный подход

Проект состоит из 13 глав и 96 статей и, по словам авторов, призван создать новую правовую базу, регулирующую земельные отношения, адаптированную к настоящим и будущим реалиям. Таким образом, он регулирует правовой статус земельного фонда, земельные отношения между гражданами, а также земельные отношения между землевладельцами и государственными органами.

Хотя в проекте Кодекса предусмотрено его вступление в силу лишь через 12 месяцев после даты опубликования в «Мониторул Офичиал» (чтобы Правительство смогло разработать и привести в соответствие с настоящим Законом другие нормативные акты), речь все же идет о внушительном количестве документов, которые должны быть отменены, а соответствующие положения из них должны быть включены в проект Земельного кодекса, представленного на утверждение.

В общей сложности цифра доходит до 26 законов и трех постановлений Правительства, действительных в период с 1991 по 2013 гг. Регламентируемая область настолько обширна, что не совсем понятно, каким образом эти положения станут частью нового Кодекса, или как рассматриваемые ими аспекты будут охвачены в новом документе.

Что произойдет со 100 тыс. владельцев земельных участков?

Более того! В новом Земельном кодексе предусмотрено, что в течение 6 месяцев с момента его вступления в силу прекращают свою деятельность садоводческие товарищества. Следует отметить, что данные организационно-правовые формы были созданы для управления земельными участками, выделенными в пользование гражданам Республики Молдова на основании Постановления Правительства № 629 от 1991 года «О садоводческих товариществах».

И хотя очевидно, что данные правовые формы более не являются жизнеспособными по многим причинам (их режим самоуправления, дома без адресов и прописки и т.д.), это поверхностное положение проекта Кодекса негативно скажется на более чем 100 тыс. граждан и порядка 600 товариществах, согласно данным Expert-Grup.

Это создает поле для новых спекуляций, поскольку новая форма данных объединений не регламентирована. Поскольку мы не видим конструктивного подхода к этой проблеме, например, путем объявления этих наделов статусом земельных участков для индивидуального жилищного строительства, и, что более важно, их передачи в ведение органов местного публичного управления. Эти права могли бы быть поддержаны новой формой организации (и тут подошел бы пример ассоциаций жильцов).

Тем самым проект создает предпосылки для потенциальных потерь для местных бюджетов, поскольку они лишаются возможных налогов как земельных, так и на недвижимость, а также возможностей для развития инфраструктуры (воды, электричества и т.д.).

Еще один аспект связан с правами собственности владельцев этих земельных участков, которые будут вынуждены менять документы на право собственности. Этот вопрос также не отражен в проекте.

Пасторальные нормы

Как и действующий Земельный кодекс, новый проект устанавливает, пункт (b) ст. 29, что «к особо ценным сельскохозяйственным землям относятся обширные угодья, расположенные на склонах с уклоном до 3 градусов и с оценочным баллом естественного плодородия выше 60».
Эта чисто «пасторальная» норма (никак не правовая и не научная) может спровоцировать ошибки при оценивании земельных участков в том случае, если под ценностью сельхозугодий автор (как в 1991 году, так и сейчас в 2017 году) предположил качество почвы, которое на международном уровне оценивается с точки зрения ее физических, химических и биологических свойств. В этом случае возникает риск, что некоторые участки будут оценены как особо ценные земли, и это в то время как цена на землю напрямую зависит от ее качества.

Однако если в основу характеристики «качества земель сельскохозяйственного назначения» все же был положен комплекс агротехнических работ и другие аспекты, тогда обоснование подобной классификации не совсем понятно, поскольку она не отражает постоянно меняющейся реальности,  сохраняя одни и те же нормы для очень разных периодов времени (с разницей в 25 лет).

Интересно, что новый проект Земельного кодекса описывает новую классификацию земель в главах с 3 по 7. Для начала, сводное описание этой классификации дается только в Пояснительной записке к проекту, однако в сравнительном описании с классификацией действующего Земельного кодекса мы так и не нашли обоснования новой классификации.

Заявления авторов проекта, что действующий Земельный кодекс, на момент его разработки, делал упор на исторические реалии того времени, ориентированные больше на отношения, возникающие в процессе приватизации земельных участков, нельзя считать полностью обоснованными. Тем более что предлагается новый алгоритм оценки, которая будет зависеть от собственности, назначения и способа использования земель.

Процедуры не соблюдены

Еще в ноябре 2016 года Агентство земельных отношений и кадастра (АЗОК) обращало внимание авторов проекта на то, что за последнее время на одобрение было представлено несколько вариантов проекта нового Земельного кодекса, что противоречит статьям 16, 17 и 18 Закона о законодательных актах. Данные  статьи описывают необходимую законодательную процедуру относительно организации и деятельности рабочей группы по разработке законопроекта, предварительных условий, которым должен отвечать процесс составления проекта, а также самого процесса составления проекта законодательного акта.

АЗОК процитировало, в частности, необходимость проведения исследования в области общественных отношений, подлежащих регулированию, и выразило мнение, что в представленной инициативе отсутствует обоснование подобного подхода относительно Гражданского кодекса, Закона о кадастре недвижимости, Закона о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении и т.д.

Далее АЗОК как ведомство, принимающее непосредственное участие в регулировании земельных отношений, заявляет о том, что в законопроекте не описаны обязанности уполномоченных органов, отвечающих за государственное регулирование отношений земельной собственности, а некоторые положения проекта противоречат самой концепции деятельности АЗОК и Национальной стратегии регионального развития на 2016-2020 гг.

Отсутствует стоимостной анализ проекта

Недостаточно аргументирован в проекте нового Земельного кодекса и экономико-финансовый аспект. Пояснительная записка должна была бы включать обоснование расходов на его внедрение, поскольку новые правила требуют значительных финансовых затрат.

И тут мы говорим, например, о статье 80, в которой идет речь о государственной поддержке землевладельцев в их мероприятиях по охране и мелиорации почвы, а также о статье 79, которой государство принимает на себя обязательство по проведению работ по сохранению и повышению плодородия почв или консолидации сельскохозяйственных земель.
И хотя многие государственные ведомства (в том числе Министерство финансов) считают, что положения нового Земельного кодекса затрагивают сферу предпринимательской деятельности, и, таким образом, в  пояснительной записке необходим анализ регулятивного воздействия, в том числе и анализ затраты-выгоды, Министерство сельского хозяйства настаивает на том, чтобы данный анализ в законопроект не включался, не объясняя при этом причин.

* * *
Данный материал подготовлен в рамках Проекта «Борьба с экономическим манипулированием посредством масс-медиа», реализуемого Общественной ассоциацией Центр европейских инициатив «EuroPass». Разрешается полное или частичное перепечатывание и распространение данного материала с сайта www.europasscenter.wordpress.com, что является бесплатным и не требует согласия Центра «EuroPass».
Anunțuri