Закон о государственном и муниципальном предприятии – поле для бюрократических маневров

Министерство экономики настаивает на продвижении нового Закона о государственном и муниципальном предприятии. Документ был отклонен парламентом в 2016 году и позже доработан, но и новая редакция содержит ряд неоднозначных положений и не обеспечивает  прозрачности в таких вопросах как вознаграждение менеджмента, аудит, закупки, то есть именно тех процессов, которые предусматривают значительные финансовые ресурсы и имеют решающее значение для эффективности государственных и муниципальных предприятий.

По мнению автора, предложенный на рассмотрение в марте этого года законопроект призван актуализировать и унифицировать государственные политики в сфере управления государственными и муниципальными предприятиями, приведя их в соответствие с общими нормами корпоративного управления, разграничив в то же время полномочия учредителя, административного совета и администратора.

Рассматриваемый проект призван регламентировать особенности учреждения, функционирования и прекращения деятельности государственных и муниципальных предприятий, порядок их основания, регистрации, использования переданных на баланс активов и их состав, а также процедуру прекращения деятельности, состав и полномочия органов управления и т.д.

В данном проекте предлагается расширить полномочия административного совета государственных и муниципальных предприятий, среди которых:

  • мониторинг разрешения спорных ситуаций с обязанностью информировать учредителя о результатах,
  • изучение отчетов контролирующих органов и утверждение плана действий для устранения выявленных нарушений,
  • утверждение положений о закупке товаров, работ и услуг; утверждение решений об установлении конкретного верхнего  предела заработной платы руководителя предприятия, подлежащей ограничению; и др. решений, направленных на повышение эффективности деятельности предприятия.

Кроме того, были дополнены полномочия учредителя и администратора предприятия, а также расширен спектр вопросов, которые в обязательном порядке должны будут рассматриваться соответствующими руководящими органами.

Хотя концепция управления государственными предприятиями довольно устарела и не отвечает современным требованиям к эффективности и антикоррупционным практикам, все же очевидно, что как сохранение существующей системы, так утверждение данного законопроекта в его новой редакции нельзя считать долгосрочным решением, поскольку это скорее влечет за собой риски в социальной и предпринимательской сфере. Предлагаемые изменения продолжают традицию «полумер», а попытки аргументировать их необходимость и пользу являются явным манипулированием общественным мнением, так как публике пытаются преподнести в выгодном свете меры, которые на самом деле носят неоднозначный характер, а местами и прямо противоположный заявляемому.

Закон и сделки с конфликтом интересов

Министерство экономики, разработавшее данный проект Закона о государственном и муниципальном предприятии, прописало механизм оценки активов, которые могут быть внесены в качестве вклада в уставный капитал государственного или муниципального предприятия. В проекте также представлен перечень ограничений и несовместимостей, применимых к членам совета директоров, и прописано право административного совета требовать расторжения или разрешения сделки с конфликтом интересов.

Несмотря на то, что законопроект уже обсуждался в парламенте в ноябре 2016 года и был возвращен авторам на пересмотр и доработку, в новой редакции документа все же остались неоднозначные положения и формулировки. Заключения ряда ведомств, связанных с тематикой законопроекта, в том числе Министерства финансов и НЦБК, свидетельствуют о существовании значительных недоработок в разделе, посвященном имуществу, расцениваемому как подходящее в качестве вклада в уставный капитал. Одновременно с исключением из этого списка имущества социального назначения, положение законопроекта открывает путь для толкований и наделяет государственные структуры чрезмерными полномочиями, в том числе правом на оценку и классификацию активов, в то время как существование неких четких специфических особенностей могло бы внести ясность и устранить риск злоупотреблений.

Более того, статья 15 проекта оперирует понятием «сделка с конфликтом интересов», а член административного совета, администратор или другой представитель государственных органов как раз и классифицируются как заинтересованные лица. Поскольку на более высоком иерархическом уровне, в государственном учреждении со статусом учредителя (какое-то министерство, например), какие-то представители высших руководящих постов – согласно Закону о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4 июля 2008 года, – могут быть прямо заинтересованы в управлении государственным предприятием или же в принадлежащем ему имуществе.

Государственные предприятия – зачем и как

Законопроект не определяет каких-либо аспектов, которые расценивались бы как основополагающие в случае государственного/муниципального предпринимательства. Прежде всего, речь идет о решениях по учреждению предприятия и цели их деятельности. Законопроект абстрагируется от приоритетных областей, целесообразных для деятельности государственных предприятий. Не включены в проект и какие-либо положения, которые бы обосновывали необходимость принятия информированного решения при учреждении данных предприятий путем предварительной оценки социально-экономических последствий данного шага.

Таким образом, налицо отклонение от «нормальной» деятельности государственных предприятий, что отмечалось и в недавнем исследовании Transparency International в Молдове. В нем показывается, что такие государственные предприятия, как Î.S. «Registru», Î.S. «Cadastru» и др. занимаются ведением государственных реестров, выдачей официальных документов и другой сопутствующей деятельностью, что по международным нормам и является сферой деятельности государственных учреждений. В связи с этим, проект закона не вносит ничего нового и не исключает подобных отклонений.

Не заметно каких-либо явных улучшении и в системе управления государственными предприятиями, которая долгое время являлась фактором повышенного риска, в том числе и из-за недоработок в законодательстве об ответственности менеджмента. В рассматриваемом проекте закона также не прописаны соответствующие положения, касающиеся профессионализма членов административного совета государственного или муниципального предприятия. Указание определенного трудового стажа (например, три года) нельзя назвать важным и достаточным критерием, коль скоро в проекте закона не учитываются другие важные характеристики профессионализма, такие как наличие высшего образования, узкая и специализированная квалификация (например, в сфере аудита, как это отмечается в Румынии) и другие критерии, которые открывали бы доступ в администрацию государственных предприятий действительно компетентным людям.

Доступ в администрацию лиц из гражданского (общественного) или частного сектора авторами законопроекта заблокирован. Этот факт может иметь негативные последствия, поскольку уровень ответственности представителей различных министерств, делегированных в аппарат управления государственных предприятий, как правило, очень низок, а проект не делает ссылок на возможные санкции в случае ненадлежащего менеджмента.

Имущество государства, в управлении неэффективном

Поскольку законопроект не предполагает назначения членов административного совета или администратора на основании прозрачного и объективного конкурса, мы не можем говорить об учете показателей финансовой и операционной эффективности на государственных и муниципальных предприятиях. Существенным недостатком является и отсутствие взаимосвязи между вознаграждением (оплатой труда) менеджмента государственного предприятия и финансово-экономической эффективностью данного предприятия. И в качестве аргумента можно привести ряд выводов (давно очевидных) из того же исследования Transparency International, которые свидетельствуют о том, что как вознаграждение администраторов ряда государственных предприятий (Железная дорога Молдовы, «Cricova», «Air Moldova» и др.), так и ежемесячные премии членов административных советов данных предприятий неоправданного высоки. И это в то время как предприятия несут колоссальные убытки в сотни миллионов леев.

Как утверждают и эксперты Transparency Interantional, авторы проекта пренебрегли принципами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), согласно которым конечной целью госпредприятий является получение значительной добавленной стоимости при эффективном использовании ресурсов. В то же время, принципы ОЭСР подчеркивают, что государство, принимая решение выйти на рынок, должно действовать очень осторожно и лишь имея на руках веские причины, такие как стратегические для национальных интересов направления или же «естественные» монополии.

Следует отметить, что при разработке законопроекта не был по достоинству оценен опыт других стран в области государственной политики в сфере государственного предпринимательства, хотя соседняя Румыния имеет богатый опыт в области управления государственными предприятиями.

К тому же, проект оставляет поле для ошибочных и манипуляционных толкований  относительно сделки с конфликтом интересов, которая в статье 15 Проекта классифицируется как сделка, превышающая 1% от активов предприятия. По данным Агентства публичной собственности, в стране действует ряд государственных предприятий, стоимость активов которых весьма значительная, порядка миллиардов леев – «Moldelectrica», Железная дорога Молдовы и т.д. Таким образом, на данных предприятиях стоимость сделки, на которую не распространяются правила декларирования и конфликта интересов, может быть очень большой (1% от одного миллиарда леев – это 10 миллионов леев).

Авторы не включили в проект и какие-либо положения о цели и обосновании передачи государственного имущества в безвозмездное пользование другим физическим и юридическим лицам, как и необходимость  обязательного ежегодного финансового аудита для всех государственных и муниципальных предприятий. Еще одна недоработка касается обеспечения системы исключения недобросовестной конкуренции со стороны государственных предприятий в отношении деловой среды, в тех случаях, когда государственные предприятия осуществляют виды деятельности, не соответствующие их специфике, как то отмечалось выше.

и непрозрачном

Связь Проекта Закона о государственном и муниципальном предприятии с общими нормами, применяемыми для обеспечения прозрачности процесса принятия решений, очевидна. Известно, что государственные предприятия не подпадают под действие Закона о закупках, а неоднозначные нормы законопроекта, касающиеся закупок, не проясняют ситуацию, а наоборот вносят еще больше неясности.  Более того, отсутствие четких требований, которые структурировали бы информацию, которая должна быть опубликована в процессе закупок, способствует злоупотреблениям со стороны органов управления государственными предприятия, что подтверждается и выводами Счетной палаты, а также партнеров по развитию. Обеспечение открытого доступа к данным о договорах о закупках, к ежегодным планам закупок или информации о рабочих группах являются ключевыми элементами, которые должны были быть освещены в инициативе Министерства экономики, когда речь идет о прозрачности деятельности государственных предприятий.

Что касается открытости данных, можем констатировать, что в настоящее время правовые нормы не обязывают учредителя госпредприятия представлять публично (в том числе на веб-странице предприятия) годовые сводные отчеты об операционной деятельности предприятия и его финансовых результатах. Проект не содержит и каких-либо норм относительно необходимости предоставлять информацию об оплате труда аппарата управления, о результатах аудита, осуществленных закупках, то есть именно о тех процессах, которые предусматривают значительные финансовые ресурсы и имеют решающее значение для эффективности государственного и муниципального предприятия.

Необходимость модернизации системы управления государственной собственностью очевидна и не вызывает никаких сомнений. Однако в новой редакции Закона нет четко и ясно прописанных наиболее важных аспектов функционирования государственных и муниципальных предприятий в Молдове. Проект не предусматривает жестких требований для обоснования намеченных целей, тем самым утрачивается суть представления о месте государственного предприятия в системе национальной экономики.

В случае утверждения проекта в его нынешней редакции, государственные и муниципальные предприятия по-прежнему будут лишены профессиональных менеджеров, которые так и будут назначаться по политическим критериям без учета уровня их профессионализма и, вне всякого сомнения, без предоставления обществу отчетов о (не)достигнутых успехах, а важная информация об оплате труда, отчетности, закупках, и все то, что связано с расходованием государственных денег, по-прежнему будет засекречено.

 * * *
Данный материал подготовлен в рамках Проекта «Борьба с экономическим манипулированием посредством масс-медиа», реализуемого Общественной ассоциацией Центр европейских инициатив «EuroPass». Разрешается полное или частичное перепечатывание и распространение данного материала с сайта www.europasscenter.wordpress.com, что является бесплатным и не требует согласия Центра «EuroPass».
Anunțuri